Изследвания на ИПА

CAF  И ДОБРОТО УПРАВЛЕНИЕ

Защо е необходимо да въвеждаме принципи и модели за управление на качеството в публичния сектор?         

Както частният, така и публичният сектор търсят различни средства и подходи да станат по-ефективни. Това е причината десетилетия наред да бъдат развивани и широко прилагани принципите за цялостно управление на качеството, които съчетават в себе си едновременно нуждите на хората, за които е предназначена стоката/услугата, и на тези, които ги произвеждат. Те са съобразени с влиянието на различните заинтересовани страни и партньори, с ролята на лидерите, които задават целта и посоката и създават условия да бъдат постигнати целите, като се държи сметка за нуждите и отражението на тези процеси върху обществото като цяло.

Проучване на системите за управление на качеството в държавната администрация

В рамките на проект на Института по публична администрация, реализиран през 2015 г., беше направено изследване „Системи за управление на качеството в държавната администрация”[1]. Целите на проучването бяха да се анализират прилаганите в държавната администрация системи, да се установят ефективността, ползите и проблемите при тяхното прилагане, да се проучат и опишат използваните системи в страните от ЕС, и да се отговори на въпросите: „А сега накъде?” „За кои администрации кои системи са подходящи?”, „Какво да правим със системите, които не ни дават реална полза?”. 

Бяха проучени общо 186 административни структури – министерства, агенции, областни и общински администрации. В проучването участваха: ръководители и служители в държавната администрация; експерти по качеството на административната дейност; консултанти по внедряване на ISO, EFQM, CAF и др. Използвани бяха различни средства за набиране на емпирична информация. Основното сред тях беше въпросник, които беше разпространен до всички администрации. Проведени бяха фокус групи в различни части на страната, експертни оценки, наблюдения на внедрен наблюдател и др.

Изследването прави полезно сравнение на най-разпространените сред страните членки на ЕС инструменти за управление на цялостното (тоталното) управление на качеството, като описва техните основни предимства и слаби страни. Разглежданите системи са CAF-Обща рамка за оценяване,  EFQM-Модел за съвършенство на Европейската фондация за управление на качеството и ISO-Стандарти за качество на Международната организация по стандартизация.

Какво е състоянието в българската държавна администрация?

Около 64% от администрациите, в които е направено изследването, са въвели система за управление на качеството през последните 10 години, като 97% от тях са приложили система от  типа ISO. Най-масово тези инструменти са въвеждани през периода 2005-2008 г. по проект на Министерството на държавната администрация и административната реформа, но малко над половината от администрациите ги поддържат през цялото време. Основната причина да не се поддържат системите е, че се изискват твърде много ресурси за въвеждането и поддържането им. Все още прилагането им се дължи на натиск отвън и причините да се прави са предимно имиджови. В прилагането им са посветени малко на брой хора, които мобилизират усилията си, за да приведат документите в ред при наближаване на момента за подновяване на сертификата. Използването на тези инструменти все още се възприема като допълнителна излишна административна тежест, а не като част от управленския процес и от организационната култура.

Основни предизвикателства и ползи

Изследването дава синтезирана информация за основните предизвикателства при прилагането на системите като ги обобщава в три  групи: (1)Външната среда – наличие на политика и ресурси, (2)Състоянието на администрацията – зрялост, съпротива, компетентност за прилагане и (3)Сложност при въвеждането и поддържането им. 

Изследването установява и обобщава  ползите от прилагането на системите за управление на качеството за основните групи заинтересовани страни – гражданите, бизнеса и обществото, от една страна, и служителите, и ръководителите в администрацията, от друга. Администрацията повишава ефективността, ефикасността и резултатността си, гражданите получават по-евтини, по-бързи и по-качествени услуги, повишава се доверието в администрацията, която усвоява и прилага ефективни и доказани добри практики. Хората в организацията стават по-мотивирани и удовлетворени, тъй като са привлечени в управлението с възможността да дават идеи и да влияят върху промените в организацията. Положителният ефект от прилагането на тези инструменти се дължи на факта, че те разглеждат организацията в система, която функционира в синхрон и промяната в една част от нея води до промяна в други. От нивото на познаване на тази причинно-следствена връзка, нейното наблюдаване и измерване, зависи дали системата ще се развива към възход или разпадане.

Какви проблеми биха се решили с прилагането на CAF в публичния сектор в България?

Освен проучването на прилаганите системи за управление на качеството в администрацията, в рамките на проекта си ИПА проведе още четири изследвания и публикува резултатите от тях. Те повдигат някои фундаментални въпроси, свързани с управлението като „Какво представлява добро управление и защо е важно да го прилагаме?”, „Кои са принципите на доброто управление, които направляват водещи европейски и световни организации?”, „Кои от тях са въведени в политиката и практиката на българската администрация”, „Какво да се направи, за да се прилагат ефективно тези принципи и ценности в практиката, за да може администрацията да постига целите си, водена от нуждите на хората и обществото с отговорност към бъдещите поколения?”

Едно от изследванията на тема „Европейски практики в доброто управление и административната дейност”[2] идентифицира принципите за добро управление, след като проведе обстоен преглед на принципите на водещи европейски и световни практики за добро управление, като ги групира по следния начин:

В различни актуални стратегически документи са заявени някои от основните и производните принципи, но остава въпросът за тяхното практическо приложение и измерване, за да имаме увереността, че те се прилагат правилно и дават желания резултат.

В изследването се прави заключението, че само Световната банка има единна система за измерване на доброто управление на национално ниво.

В България са дефинирани 12 принципи за добро управление в местната администрация, за чието прилагане през 2009 г.  от институцията на Омбудсмана на Република България е разработен наръчник.

В изследванията на ИПА се предлагат идеи за практическо прилагане на някои от принципите:

Изследването „Административно обслужване на населението в България”[3] анализира практиката на водещите европейски държави в изграждането и функционирането на центровете за интегрирано предлагане на услуги, анализира и добрите български практики на териториално и регионално ниво в тази област, като дава препоръки как да се изградят такива национални центрове стъпка по стъпка, какви услуги да предоставят и къде да се позиционират. Центровете за комплексно административно обслужване са добър пример за практическо прилагане на принципите прозрачност, отчетност, ефективност и ефикасност.

Изследването „Отворени данни и прозрачно управление”[4] също дава редица добри примери и реални ползи от отварянето на данни на водещи европейски страни в тази област, разкрива начина, по който се прилага този подход. Във втората си част това изследване разкрива добри практики в прозрачното управление и начина за въвличане на хората в управлението и развиване на гражданското общество. Това изследване чрез  множество практически примери разкрива реални възможности за прилагане на принципите откритост и прозрачност, ефективност и ефикасност, активно участие на гражданското общество.  

Изследването „Ефективност на новите системи за заплащане и оценка на изпълнението”[5] анализира как се прилагат тези системи в различните администрации, какви системи се използват в европейските страни и какви добри практики могат да се приложат у нас, така че тези системи да изпълнят целите си. Анализът на системите разкрива, че неправилното им прилагане всъщност е в резултат не на спазването, а по-скоро на нарушаването на някои от принципите на доброто управление като ефективност, прозрачност и равнопоставеност при прилагането на системите. Като основен идентифициран пропуск е липсата на механизъм за мониторинг на внедряването и прилагането на системите за оценка и заплащане. Изследването дава идеи и за прилагането на някои специфични принципи, които трябва да се съблюдават при прилагането на такива системи.

Принципите за цялостно/тотално управление на качеството, върху които е изграден моделът CAF, посочени по-долу в таблицата, съдържат в себе си принципите на доброто управление.

Всяка организация, която прилага CAF, освен гореизброените принципи е необходимо да създаде и спазва своя рамка от ценности, която да включва и ценности като  демокрация, върховенство на закона, граждански фокус, многообразие и равнопоставеност на половете, справедлива работна среда, превенция на корупцията, социална отговорност и антидискриминация.

Доколкото отделните изследвания илюстрират с практически примери прилагането на един или повече принципи на доброто управление в една или друга система, то идеите, които дава изследването за „Системи за управление на качеството в държавната администрация” създават възможност за интегрираното прилагане на всички принципи на доброто управление във всяка отделна организация от публичния сектор, и не само това, но и предлага инструментариум, чрез който тези принципи и практики могат да се измерват и развиват.

Моделът CAF позволява изпълнението на организацията да се разглежда в неговата цялост, като система от причинно-следствени връзки, и дава възможност да се установи причината за неудовлетворителното изпълнение и да се преодолее. CAF насърчава събирането на информация и измерване на изпълнението чрез адекватни индикатори във всички области на функциониране на организацията, за да може да се управлява в желаната посока с оглед постигане на целите и непрекъснато усъвършенстване. Крайната цел е да доведе до добро управление.

Прилагането на CAF би подпомогнало насърчаване въвеждането на принципите на доброто управление в българската администрация и би насърчило споделянето на добри практики в нея и усъвършенстването й като цяло. Изследването, проведено от Европейския институт по публична администрация относно прилагането на CAF в сферата на образованието, доказва по безспорен начин постигането на значим положителен ефект върху резултатите на организациите, прилагащи модела.

Следващи стъпки

Изследването на „Системите за управление на качеството в държавната администрация” дава някои насоки как да продължи развитието в администрацията по отношение на прилагането на различните внедрени вече системи за управление на качеството. Успехът и ползите са в пряка зависимост не от вида на системата, а от зрелостта на организацията и мотивираността на нейното ръководство да я прилага правилно. Основните препятствия при прилагането им – липса на ресурси и експертиза-могат  да бъдат преодолени чрез използване на възможностите за участие в нови проекти по програмата „Добро управление“, чрез подкрепата на ресурсния център по CAF в ИПА, и възможностите за обучение, които ИПА предлага. Предстои създаването на формат за насърчаване и признание за постиженията на администрациите, ангажирани с прилагането на принципите за съвършенство и за сравняване и разпространение на добрите практики, в резултат на тези системи. Последните изследвания, публикувани през 2015 г., за прилагането на системата CAF в европейските администрации и особено в системата на науката и образованието, доказват, че CAF има положителен ефект върху организациите, хората в тях, ползвателите на услуги и обществото като цяло.

Но реалните ползи идват не просто при формалното прилагане на системите, а когато реално културата и системите в организациите абсорбират основните принципи за цялостно управление на качеството и ги прилагат при изпълнението на всяка цел, дейност и задача, всеки ден, от всеки. Тогава системите наистина работят и дават резултат, тогава те се възприемат не като допълнително бреме, а като нещо абсолютно необходимо за функционирането и просперитета на организацията, като неразделна част от самото управление. Това е основното предизвикателство към висшите ръководители в българската администрация – да развиват своето знание и умения за прилагането на принципите за цялостно управление на качеството.

Галина Мутафчийска

ИПА